La corrupción y la democracia en Colombia

En el país, como en casi todas partes, la corrupción se ha visto siempre como algo que deteriora la legitimidad de la democracia: los agentes políticos que buscan su beneficio privado en lugar del de la comunidad desvían los recursos públicos, debilitan las instituciones y vacían de contenido las decisiones colectivas. El consenso sobre esto es tan amplio que resulta casi sospechoso: todos están contra la corrupción, todos la denuncian, y sin embargo el dinero público sigue transfiriéndose a los particulares con una regularidad que sugiere que el problema no es de voluntad sino de estructura. La historia colombiana ayuda a entender por qué.

Todos están contra la corrupción, todos la denuncian, y sin embargo el dinero público sigue transfiriéndose a los particulares con una regularidad que sugiere que el problema no es de voluntad sino de estructura

Especial Imaginar la Democracia

Cuando los españoles llegaron a América, la ficción era impecable: tenían derecho a ocupar las tierras, a cobrar tributos y a organizar la vida de los indígenas porque lo único que buscaban era salvar sus almas —así lo había determinado el papa Alejandro VI, con la generosidad característica de los Borgia—. En la práctica, los informes de oidores y visitadores en Santa Marta, Bogotá o Cartagena estaban llenos de quejas por el maltrato a los indios, y con frecuencia se alegó que los conquistadores deberían devolver a los indios los tributos obtenidos porque no habían cumplido con su parte del pacto evangelizador. La llegada de los Borbones no mejoró las cosas: establecieron nuevos impuestos y nuevas reglas con la promesa de elevar el nivel de vida de los americanos, pero en el fondo el objetivo era enriquecer los reinos españoles. 

Aprovechando ese ambiente, la marquesa de Valdehoyos, en Cartagena, se benefició de amplios contratos e importaciones sin impuestos a fines del siglo XVIII, y los marqueses de Santa Coa impusieron su autoridad y formaron sus grandes haciendas en Mompox. La rebelión de los comuneros fue, en parte, la respuesta criolla a ese reformismo que les imponía metas demasiado rigurosas: si en el siglo XVI se toleraba que usaran a los indios para explotar las minas, cobrarles impuestos a las exportaciones americanas equivalía, en el siglo XVIII, a una expropiación.

La independencia se hizo a nombre del derecho original de los colonos a controlar la vida social y económica, y del carácter arbitrario de las pretensiones de la realeza española, que se había apropiado de una conquista hecha en gran parte para beneficio de los propios colonos. Y se hizo a nombre de una sociedad conformada por una elite descendiente de los conquistadores, además, por una inmensa mayoría sin riqueza ni poder, un ‘pueblo’ al que se invocaba pero que no decidía nada.

Lograda la independencia, las normas constitucionales trataron de mantener la separación entre el beneficio privado y el público. Las instituciones estatales podían actuar en beneficio de los ciudadanos —que no incluían usualmente a los indios ni a los campesinos— y buscar el avance de toda la sociedad. El principio era claro: los particulares podían beneficiarse de las normas sociales, siempre que estas fueran generales e iguales para todos. El desarrollo industrial, el surgimiento de sectores agrícolas de exportación con subsidio oficial —como el cafetero— era la consecuencia lógica de ese acuerdo, y por eso nadie vio nunca mal el enriquecimiento de los cafeteros por sus ventas a los Estados Unidos ni el de los industriales que producían para los agricultores exportadores. Esto suponía controlar los gastos públicos con absoluto detalle y, por eso, en los años diez y veinte se hizo tanto énfasis en la limpieza del gasto público: el Banco de la República, fundado apenas en 1923, solo podía prestar cantidades limitadas de un capital conocido y abierto a todos.

Corrupción en gran escala

Incluso los casos que se vieron entonces como de gran corrupción se ven hoy como bastante inocentes: Marco Fidel Suárez debió renunciar a la Presidencia por las denuncias de que había actuado en forma ilícita al ‘vender’ su sueldo a un particular —o sea, al recibir un anticipo sobre sus ingresos futuros—; el presidente Alfonso López Pumarejo, en 1942-46, se vio sometido a una dura campaña encabezada por Laureano Gómez por la ‘corrupción’ de su hijo, que seguía haciendo negocios con firmas extranjeras que de alguna manera seguían sometidas a las normas del Estado. Comparados con lo que vendría después, estos escándalos tienen algo de pueril.

Cuando Gustavo Rojas Pinilla asumió el poder a nombre de los militares en 1953, no lo hizo para frenar la corrupción sino para imponer un orden diferente. De hecho, Rojas aprovechó las nuevas instituciones —el poder de bancos públicos como el Banco Popular, que podían prestarle plata— para su beneficio particular, y usó los recursos oficiales para enriquecer directamente a su familia. Inauguró de esta forma la corrupción en gran escala en el uso de los recursos públicos.

Desde ese momento, uno de los problemas centrales del ordenamiento democrático colombiano ha sido cómo impedir que los recursos públicos beneficien ante todo a los particulares. Esto se hizo especialmente urgente desde el momento en el que el país se llenó de recursos de origen dudoso —como el narcotráfico—, que iban a los bancos del Estado de modo que estos podían usarse para apoyar empresas particulares: los dueños de las industrias, de las compañías de seguros, de las urbanizadoras, podían apelar a los bancos o a los institutos de fomento y tratar de financiar sus actividades privadas con recursos del presupuesto, que se había alimentado con los dineros de la droga. Los años del Frente Nacional fueron, así, de grandes beneficios para los particulares, que recibieron créditos de fomento, impulso al comercio exterior, viviendas subsidiadas, apoyo para la construcción de vías públicas, escuelas, y todo lo demás. El clientelismo —esa forma de distribuir favores públicos a cambio de lealtad electoral, en la forma de los ‘auxilios parlamentarios’— era el aceite que hacía funcionar la máquina.

Uno de los problemas centrales del ordenamiento democrático colombiano ha sido cómo impedir que los recursos públicos beneficien ante todo a los particulares

La nueva Constitución

Esto trató de frenarse con la Constitución de 1991, que buscó al menos quitar el monopolio de esos recursos a los políticos conservadores y liberales y ampliar el acceso a la financiación pública electoral: todos los particulares, de cualquier grupo político, tenían derecho a usar los recursos estatales. Mientras tanto, las reglas del Estado para el control del dinero se hacían más y más exigentes en el papel, aunque se cumplían menos: se hizo más fuerte la Procuraduría, aumentó el poder de la Fiscalía para acusar de cualquier abuso a los empleados públicos, y se establecieron sanciones policiales y judiciales de todo tipo contra los corruptos.

Las reglas del Estado para el control del dinero se hacían más y más exigentes en el papel, aunque se cumplían menos

Pero la Constitución de 1991 se dirigió sobre todo a los territorios, donde se había estado estableciendo desde hacía varios años el mecanismo de la compra de votos, que permitía ordenar mejor las clientelas locales. Y como parte grave del manejo del dinero estaba en cómo usarlo en las elecciones, la reforma fue radical: volvió legítimo usar los recursos públicos para ganar las elecciones, cuando antes esto solo lo podían hacer los grandes dirigentes al establecer y nombrar las autoridades departamentales y regionales. 

Como parte grave del manejo del dinero estaba en cómo usarlo en las elecciones, la reforma fue radical: volvió legítimo usar los recursos públicos para ganar las elecciones

El bolígrafo para nombrar funcionarios —el premio a los funcionarios de las asambleas departamentales—, que había sido la base del poder político de los grandes dirigentes desde el siglo XIX y sobre todo desde comienzos de los años treinta, fue reemplazado después de 1991 por la asignación de partidas presupuestales a favor de entidades locales o regionales. Los aportes del Congreso y del Estado para financiar escuelas, centros de salud, hospitales y carreteras rurales se podían dirigir a las alcaldías y las Juntas de Acción Comunal y otras formas de control local, para costear las clientelas y enriquecer a los particulares.

El resultado fue que la descentralización, que en teoría debía acercar el Estado a los ciudadanos y hacer más eficiente la gestión pública, terminó multiplicando los puntos de corrupción. Cada alcaldía, cada gobernación, cada junta de acción comunal se convirtió en un eslabón de la cadena que iba del voto al contrato. La promesa de la participación ciudadana se redujo, en muchos casos, a una transacción más directa y más cínica que las anteriores: yo voto por ti, pero tú me consigues la obra, el empleo, el contrato.

La descentralización, que en teoría debía acercar el Estado a los ciudadanos y hacer más eficiente la gestión pública, terminó multiplicando los puntos de corrupción

El círculo vicioso

Treinta años después, la corrupción ha transformado la democracia, que se ha centrado en el manejo de fondos públicos, en especial de los auxilios parlamentarios. Y se ha convertido en un problema de dimensiones internacionales: los dineros para financiar los negocios de las clientelas y de los clanes y bandas regionales salen del presupuesto nacional, y sirven a veces para financiar exportaciones ilegales, y el mismo presidente alcanza a ser señalado por sus enemigos como corrupto. No importa el partido, no importa la ideología: el mecanismo es el mismo. La izquierda que llegó al poder en 2022 prometiendo romper con ese ciclo terminó, según sus críticos, reproduciendo sus formas más básicas, solo que con una retórica diferente y con nuevos beneficiarios.

La corrupción ha transformado la democracia, que se ha centrado en el manejo de fondos públicos, en especial de los auxilios parlamentarios’

Esto no significa que todos los políticos sean igualmente corruptos, ni que la corrupción sea una característica cultural inmodificable de los colombianos. Se trata de algo más preciso: el sistema político colombiano, tal como se configuró después de 1991, hizo de la corrupción algo funcional, casi necesario: ganar una elección requiere movilizar clientelas, movilizar clientelas requiere acceso a recursos públicos, y el acceso a recursos públicos depende de ganar la elección. El círculo se cierra solo, independientemente de las intenciones de quienes lo recorren, y de la retórica cada vez más democrática de los políticos, más favorable al diálogo y al entendimiento entre los que tienen opiniones diferentes.

Por eso, la pregunta relevante no es si el próximo gobierno será corrupto —casi inevitablemente lo será en alguna medida— sino si el grado y la forma de la corrupción cambiarán de manera significativa.

El Gobierno de Petro, elegido en 2022 con la promesa de romper con el clientelismo tradicional, ilustra el dilema. Por una parte, incorporó al sistema político, después del intento frustrado de la ‘república liberal’, a sectores que habían sido excluidos históricamente —comunidades indígenas, afrocolombianas, campesinas, organizaciones sociales de base— y les dio acceso a recursos y a representación que antes no tenían. Por otra parte, lo hizo a través de los mismos mecanismos que criticaba: contratos, compras, nombramientos, transferencias presupuestales. La novedad no fue el mecanismo sino los beneficiarios. Si eso es un avance o simplemente una redistribución de la corrupción es una pregunta que no tiene respuesta fácil, pero que define buena parte del debate político actual.

La pregunta relevante no es si el próximo gobierno será corrupto —casi inevitablemente lo será en alguna medida— sino si el grado y la forma de la corrupción cambiarán de manera significativa

Lo que sí parece claro es que la corrupción dejó de ser un problema administrativo para convertirse en un problema de legitimidad democrática. Cuando la mayoría de los ciudadanos asume que el Estado actúa ante todo en beneficio de las redes que controlan el poder —sean estas empresariales, políticas o populares—, la confianza en las instituciones se gasta, y con ella la disposición a participar, a cumplir las normas, a creer que el voto cambia algo. Colombia ha mantenido, con notable terquedad, sus formas democráticas a lo largo de dos siglos. Pero una democracia en la que la mayoría de los ciudadanos da por descontado que el poder se ejerce para beneficio de los que están cerca del poder no es del todo una democracia.

Ya la duda es hasta dónde la corrupción va a seguir decidiendo el rumbo de la democracia colombiana. Para cada elección lo fundamental es qué redes van a resultar mejor financiadas, cuáles tendrán más recursos para ser elegidas, y si la vieja financiación que dominó de 1991 a 2022 va a seguir dominando. El Estado, con sus promesas corruptas, se impone porque logra generalizar el acceso a sus recursos, dado que mantiene un equilibrio entre el Congreso —con muchos congresistas elegidos por las clientelas, ahora transformadas por el auge de las identidades de los grupos populares y territoriales, de los campesinos, de los indios y afrocolombianos, de las mujeres, y en general del ‘pueblo’— y el Ejecutivo, un presidente electo que sabe que depende de esos mismos políticos para gobernar.

Puede que la elección de 2026 confirme la conversión del Pacto Histórico al clientelismo democrático tradicional, de manera que la corrupción se controle en parte no porque desaparezca, sino porque cambia de manos: ahora la administraría el Pacto, que ha aprendido mucho en estos cuatro años. O puede que los políticos y empresarios convencionales, con poder local y territorial, interesados sobre todo en el control de la violencia y el orden público, logren presionar desde el Congreso al nuevo presidente, el del Pacto o su contrario, para imponer una política más exigente, menos dispuesta a transar con las redes ilegales y violentas que, apoyadas en las economías del narcotráfico, siguen usando los viejos argumentos clientelistas y hablan a nombre del beneficio del pueblo.

Lo probable, en todo caso, es que la corrupción siga siendo el aceite del sistema, que los contratos sigan siendo el mecanismo central de la política regional, y que cada nuevo gobierno descubra, con sorpresa renovada, que es más fácil criticar la corrupción desde la oposición que combatirla desde el poder. La historia colombiana sugiere que ese descubrimiento no cambia nada, pero tampoco impide que un candidato vuelva a prometernos que esta vez sí, que ya llegó el momento para una ‘nueva Colombia’, para un país con muchas cárceles en las que se encierre a los corruptos, con un Ejército bien financiado, para un triunfo de la derecha represiva y populista, para que se imponga la retórica de la transacción y del diálogo, y se acabe la polarización ideológica al tiempo que se persigue y se sigue matando a los de siempre.